In der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos Teil 3 widmen wir uns der Frage, wie eine zukünftige Gesetzgebung am effektivsten zu gestalten wäre. (Bild von rawpixel auf Pixabay)
Im dritten und letzten Teil zur umfangreichen Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos, die von einigen Bundesländern in Auftrag gegeben wurde, beschäftigen wir und mit der möglichen Zukunft in der Bundesrepublik. Während im ersten Teil die immer gleichen Ziele behandelt wurden, die eine Regulierung des Glücksspiels im Allgemeinen erreichen soll, ging es im zweiten Teil wiederum um die momentane chaotische Situation in Deutschland. Das totale Verbot führte zu einem gewaltigen Grauen Markt mit beispielsweise Online Casinos mit Lizenz aus Malta sowie einem Schwarzmarkt mit weiteren Internetcasinos, die zum Teil überhaupt keine Konzession besitzen. Durch die nicht erfolgende Abgrenzung leidet der Spielerschutz, da seriöse Betreiber genauso wie unseriöse Anbieter behandelt werden und für die Kunden der Unterschied nicht sofort offensichtlich ist. Mitte 2021 muss sich die Bundesrepublik einen neuen Glücksspielstaatsvertrag geben, was große Chancen für eine moderne, EU-konforme Regulierung deutscher Online Casinos und anderer Spielformen eröffnet. Welche Empfehlungen dabei die Autoren des mehr als 500 Seiten umfassenden Endberichts den Politiker mit auf den Weg geben, wollen wir jetzt im dritten und letzten Teil zur Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos behandeln.
Die wichtigsten Erkenntnisse aus der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos
Die wohl wichtigste Erkenntnis aus der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos ist, dass die momentane Glücksspielgesetzgebung die aufgestellten Ziele im Glücksspielstaatsvertrag nicht erfüllt. Einer der wichtigsten Gründe hierfür liegt im Verbot der Online Casinos, was zu einem enormen Graubereich und Schwarzmarkt geführt hat. Betreiber, die in Deutschland Spielautomaten oder Live Casino Spiele im Internet anbieten, werden oder können nicht verfolgt werden. Dies liegt an der schlechten Ausstattung der Glücksspielaufsichten, der unklaren rechtlichen Rahmenbedingungen zwischen nationalem und EU-Recht und der daraus resultierenden nicht stattfindenden Strafverfolgung. Die Studie zur Regulierung der deutschen Online Casinos weist daraufhin, dass ein totales Verbot von Online Casinos als kontraproduktiv zu betrachten ist. Zusätzlich wurde ebenfalls festgestellt, dass die größte Gefahr momentan beim Spielerschutz von den Online Casinos ausgeht, die außerhalb der EU betrieben werden und über keinerlei Lizenzen aus den EU-Mitgliedsstaaten verfügen. Dies erscheint logisch, denn Internetcasinos, beispielsweise mit Lizenz aus Malta, müssen aufgrund der Bestimmung zur Konzession gewisse Maßnahmen beim Spielerschutz ergreifen.
Ein weiteres Argument, welches sich klar gegen ein totales Verbot von deutschen Online Casinos ausspricht, ist der stetige technologische Wandel und die zunehmende Internetpräferenz der Bevölkerung. Egal wie die Regulierung in Deutschland aussehen mag, sie kann diesen Fortschritt nicht aufhalten, maximal verzögern. Deshalb ist es wichtig, mit dem neuen Glücksspielstaatsvertrag ab Mitte 2021 dieser Entwicklung auch im Bereich des Glücksspiels Rechnung zu tragen. Die große Schwierigkeit bei der zukünftigen Gesetzgebung ist, dass jedes Regulierungsmodell, ob nun strikt oder eher liberal, sowohl Vor- wie auch Nachteile mit sich bringt. Zu strikt führt zu einem größeren Schwarzmarkt mit unlizenzierten Anbietern und zu liberal erhöht die Gefahr einer Steigerung bei der Anzahl an Spielsüchtigen. Zusätzlich lässt sich zudem nicht zweifelsfrei feststellen, welches der in der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos untersuchten Länder das beste Regulierungsmodell besitzt. Zu unterschiedlich sind die Kulturen des Glücksspiels, die Art der Erhebung der Daten sowie die Angebote an terrestrischen Casinos sowie Spielhallen als Konkurrenzangebot. Aufgabe der Politik wird es deshalb sein, die bestmöglichen und effektivsten Regulierungsmöglichkeiten zu evaluieren und anhand der eigenen Ziele im neuen Glücksspielstaatsvertrag umzusetzen. Eine durchaus schwierige Aufgabe.
Da ein Verbot von Online Casinos in der Studie als kontraproduktiv betrachtet wird und dies zudem die momentane Situation in Deutschland bestätigt, ist mit einer Legalisierung von Internetcasinos zu rechnen. Allerdings ist nicht klar, ob tatsächlich bis Mitte 2021 ein Kompromiss gefunden werden kann, dem sich alle Bundesländer anschließen. Im günstigsten Fall gäbe es eine einheitliche Rechtsprechung und überall in Deutschland würden die gleichen Regeln gelten. Im ungünstigsten Fall jedoch könnten Bundesländer wie Schleswig-Holstein, Hessen und NRW Online Casinos erlauben, während in anderen wiederum diese verboten bleiben. Jedem Bundesland wäre es dann demnach freigestellt ob und wann es Internetcasinos erlauben möchte oder nicht. Dies würde jedoch ebenfalls kontraproduktiv sein, wie die Studie klarstellte, da eine unterschiedliche Rechtsprechung in einem Staat verwirrend ist und zu viele Schlupflöcher bietet.
Staatliches Monopol oder Online Casino Lizenzen
Zwar geben die Autoren keine klare Empfehlung für ein bestimmtes Regulierungsmodell für Online Casino in Deutschland ab, doch lassen sich durch die beschriebenen Vor- und Nachteile zwei mögliche Ansätze herausfiltern. Die eine Variante wäre ein staatliches Monopol bei Online Casino Spielen, während alle privaten Betreiber als illegal zu betrachten wären. Die zweite Möglichkeit wäre eine Liberalisierung mit Online Casinos Lizenzen. Ein totales Verbot sowie eine nicht stattfindende Regulierung würden ausscheiden. Beide Ansätze, staatliches Monopol sowie ein System der Lizenzierung, besitzen wiederum gewisse Vor- und Nachteile, die es für die Politik abzuwägen gilt. Ein staatliches Monopol bei Online Casino Spielen würde die einfachste Art der Kontrolle und Aufsicht ermöglichen und die Einnahmen würden ohne die Abschöpfung von Profiten direkt in das Staatssäckel fließen. Der Nachteil hier jedoch wäre, dass der Aufwand der Strafverfolgung und das Fernhalten von unlizenzierten Anbietern exorbitant hoch wäre. Bislang ist es noch keinem Land mit einem staatlichen Monopol gelungen, trotz Netzsperren, Zahlungsblockaden und Strafverfolgung, den Schwarzmarkt wirklich wirksam zu unterbinden. Das eingeschränkte Angebot eines einzelnen Anbieters ist zudem deutlich weniger attraktiv für die Kunden als das vielfältige Portfolio zwischen Wettbewerbern. Ebenfalls sollte hier das mögliche Problem mit dem EU-Recht nicht unerwähnt bleiben. In der Vergangenheit hatte Deutschland im Bereich der Sportwetten ein staatliches Monopol. Allerdings wurde dieses von Europäischen Gerichtshof gekippt. Grund war hier, dass der Staat selbst groß angelegte Werbung schaltete und somit selbst gegen seine eigenen Ziele im Glücksspielstaatsvertrag verstieß. Diese Beurteilung der EU-Rechtswidrigkeit könnte ebenso im Falle der Etablierung eines staatlichen Monopols bei Online Casino Spielen drohen.
Eine Regulierung wiederum mit Online Casino Lizenzen, wie beispielsweise in Dänemark, ist ebenfalls ein guter Ansatz für die Zukunft in Deutschland. Die Politik gibt hier klar die Gesetze und Regeln vor, an die sich die einzelnen Anbieter zu halten haben. Untersuchungen haben in der Studie zu Regulierung deutscher Online Casinos gezeigt, dass private Betreiber sich im Zweifelsfall immer lieber für eine Überführung in die Legalität entscheiden. Um jedoch die Glücksspielunternehmen davon zu überzeugen, sich lizenzieren zu lassen, bedarf es einer Ausgestaltung, die Online Casinos mit Konzession klar gegenüber dem Schwarzmarkt bevorzugt. Dies geht jedoch im geringen Maße auf Kosten des Spielerschutzes sowie auf die Höhe der Steuereinnahmen. Wird hier ein guter Mittelweg zwischen den Interessen des Staates und der privaten Anbieter gefunden, spielt der Schwarzmarkt jedoch kaum noch eine Rolle und stärkt wiederum in diesem Bereich den Spielerschutz. Ein weiterer Punkt ist hier noch die Rechtsdurchsetzung. Diese muss in der Lage sein, effektiv gegen illegale Anbieter vorgehen zu können und so deren Angebote möglichst unterbinden. Geschieht dies nicht, könnte ein Anbieten von Spielautomaten und Live Casino ohne Online Casino Lizenz lukrativer sein, als wenn sich der Betreiber der Regulierung unterwirft. Zu guter Letzt spielt ebenfalls das Thema Werbung eine Rolle. Diese sollte möglich sein, um das Angebot der privaten, lizenzierten Anbieter zu stärken, während das Marketing für unlizenzierte Betreiber verboten wird.
Um Online Casino Lizenzen in Deutschland für Betreiber interessant zu machen, müssen sich viele Faktoren möglichst die Waage halten. Die Maßnahmen zum Spielerschutz dürfen nicht zu restriktiv und die Steuern nicht zu hoch sein. Gleichzeitig jedoch steht fast der gesamte Markt unter staatlicher Aufsicht und kann kontrolliert werden. Geldstrafen, Lizenzentzug und Strafverfolgung müssen von einer bundesweiten Glücksspielaufsichtsbehörde als Maßnahmen zur Steuerung möglich sein. Die Autoren der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos empfehlen bei einer geplanten Vergabe von Online Casino Lizenzen diese an qualitative Kriterien zu koppeln und die Anzahl nicht zu beschränken. Dies macht auch vor dem Hintergrund der Rechtsprechung durch den Europäischen Gerichtshof Sinn, der im Falle der Sportwetten solch eine willkürliche Begrenzung für EU-rechtswidrig erklärte.
Empfehlungen zum Spielerschutz bei der Regulierung deutscher Online Casinos
Immer wieder wird vonseiten einiger Politiker und einigen Suchtverbänden, die weiterhin ein Verbot von Spielautomaten im Internet fordern, argumentiert, dass eine Legalisierung die Glücksspielsucht ausweiten würde. Dies ist jedoch nach der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos in dieser pauschalen Form nicht richtig. Denn auf der einen Seite besitzen Internetcasino sehr wohl durch ihre ständige Verfügbarkeit ein etwas höheres Suchtrisiko, allerdings bieten neue technologische Möglichkeiten einen weitaus höheren Spielerschutz als im klassischen terrestrischen Sektor. Wie die Autoren feststellten, bieten gerade Online Casinos bei der Identifikation des Kunden sowie bei der Durchsetzung von Maßnahmen zum Spielerschutz massive Vorteile. Ein Blick auf Dänemark ist hier sehr hilfreich. Mithilfe moderner Algorithmen kann bereits vor der Erstellung eines Spielkontos eine Verifizierung der Person erfolgen. Dies kann zum einen mit einem Abgleich der Bankdaten erfolgen sowie zum anderen mit einer Überprüfung des Melderegisters. Zusätzlich kann hier auch eine Überprüfung in einem geplanten bundesweiten Sperrsystem erfolgen und Spielsüchtige daran hindern, überhaupt einen Account in einem Online Casino eröffnen zu können. Algorithmen können außerdem problemlos vorgegebene Limits für Einzahlungen, Einsätze oder Verluste kontrollieren und durchsetzen. Zusätzlich ist die Erkennung von problematischem Spielverhalten durch KI’s und maschinelles Lernen dem Menschen überlegen. Wie die Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos hierzu ausführt, werden laut Untersuchungen in terrestrischen Spielhallen und Spielbanken gerade einmal 1 Prozent der Kunden vom Personal über ihr Spielverhalten angesprochen. Diese Defizite gibt es in der Form und Größenordnung in den Online Casinos laut den Autoren nicht. Deshalb von einer logischen Ausweitung der Glücksspielsucht durch die Legalisierung zu sprechen, um das Verbot weiterhin aufrechtzuerhalten, ist deshalb pauschal und grenzt schon fast an Populismus.
Abseits der neuen technologischen Möglichkeiten beim Spielerschutz in Online Casinos, wartet die Studie mit weiteren Empfehlungen zu diesem Thema auf, wobei vor allem Maßnahmen aus Dänemark häufig übernommen werden. Eine wichtige Maßnahme besteht aus einem ganzen Komplex an kleinen, aber wichtigen Steuerungselementen, die dem Kunden jederzeit die volle Kontrolle über sein eigenes Spielverhalten ermöglichen sollen. Hierfür eigenen sich das Einblenden einer Uhr, die anzeigt, wie lange der Kunde bereits an einem Spielautomaten sitzt. Zudem haben sich Möglichkeiten zu einer persönlichen Limitierung von Einsätzen, Verlusten und Einzahlungen als effektiv herausgestellt. Besonders interessant ist hierbei auch die Bereitstellung eines sogenannten Panik-Knopfs, der jederzeit vom Kunden gedrückt werden kann, wenn dieser das Gefühl hat, die Kontrolle zu verlieren. Die Betätigung dieses Panik-Knopfs führt zu einer Sperre von 24 Stunden und ermöglicht so eine Abkühlphase und die Rückkehr zum überlegten Spielverhalten. In Dänemark hat sich diese Maßnahme als hervorragendes Mittel beim Spielerschutz erwiesen. Ebenfalls wichtig in diesem Zusammenhang ist die generelle Reduzierung der Spielgeschwindigkeit, die als größter Suchtfaktor gilt. Dies kann durch die Unterbrechung automatischer Runden bei Erreichen der Freispiele, bei einem bestimmten Verlust oder anderweitigem Ereignis erreicht werden.
Vor dem Hintergrund, dass sich in der Studie zur Regulierung deutscher Online Casinos ein Verbot als der wohl schlechteste Ansatz herausgestellt hat, sollten die modernen technologischen Möglichkeiten eher als Chance betrachtet werden. Online Casinos besitzen gerade beim Spielerschutz enorme Vorteile, sofern der Gesetzgeber hier die richtigen Maßnahmen bei der Glücksspielregulierung vorgibt. Zusätzlich ist jedoch ebenfalls darauf zu achten, dass Verfehlungen hart bestraft werden, um Anreize für Anbieter zu setzen, die sich an die Regeln halten.
Empfehlungen zur Werbung bei der Regulierung deutscher Online Casinos
Genau wie bereits zuvor beim Verbot der Online Casinos in Deutschland sprechen sich die Autoren ebenfalls gegen ein generelles Verbot von Glücksspielwerbung aus. Vielmehr soll das Marketing eine Steuerungsfunktion erfüllen und Kunden von illegalen zu legalen Anbietern kanalisieren. Gleichzeitig jedoch soll die Glücksspielwerbung der deutschen Online Casinos die potenziellen Gefahren nicht verharmlosen. Zum einen sollte es verboten werden, dass sich das Marketing an Kinder und Jugendliche richtet. Dies kann zum Beispiel in der Untersagung münden, typisch kindliche Symbole wie Märchenfiguren zu verwenden. Ein weiterer wichtiger Punkt betrifft die Plattformen wie Social Casinos oder Internetseiten, in denen Spielautomaten in einer sogenannten Demo-Version angeboten werden. Diese sind in mehrfacher Form problematisch. Zum einen unterscheiden sich diese Demo-Automatenspiele in ihrer Gewinnausschüttung zum Teil gegenüber den Echtgeld Slots bei der Ausschüttungsquote erheblich. Dies suggeriert falsche Gewinnerwartungen. Zum anderen wiederum leiten diese in den meisten Fällen direkt auf Online Casinos weiter. In Kombination mit den falschen Gewinnerwartungen ist diese Form des Marketings als kritisch zu betrachten, da hier sogar noch der Gewöhnungseffekt hinzukommt Kinder und Jugendliche in Kontakt mit Spielautomaten kommen.
Wie bereits aufgezeigt, sollte die Glücksspielwerbung die Kunden von den illegalen Anbietern hinzu den legalen, lizenzierten deutschen Online Casinos leiten. Hierbei ist jedoch wichtig, dass in jeder Form des Marketings volle Transparenz für den Kunden vorherrscht. So sollten immer Hinweise über das Verbot der Teilnahme unter 18 Jahren sowie die Gefahren einer möglichen Spielsucht herausgestellt werden. Zusätzlich sollte in der Glücksspielwerbung ein Verweis auf Hilfsangebote bei der Glücksspielsucht enthalten sein. Um diese Möglichkeiten der Kanalisierung durch das Marketing zu erreichen, muss jedoch gleichzeitig die Werbemöglichkeiten der dann illegalen Anbieter wirksam unterbunden werden, um den legalen Betreibern Vorteile zu verschaffen. Hierfür sollte ebenfalls eine bundesweite Werbeaufsicht geschaffen werden, die zum einen die Vorgaben kontrolliert und zum anderen die Strafverfolgung gegen Verstöße in Gang setzt. Hierbei ergeben sich zwei mögliche Ansatzpunkte. Zum einen können Geldstrafen gegen Betreiber von deutschen Online Casinos verhängt werden, die erzieherischen Charakter besitzen. Zum anderen können jedoch auch Fernseh- und Rundfunksender, Zeitschriften und Internetseiten mit Geldbußen belegt werden, wenn sie Werbung dann illegaler Online Casinos schalten. Diese zweiseitige Kontrolle und Durchsetzung hat sich in anderen Ländern als äußerst effektiv erwiesen.
Der letzte wichtige Punkt in den Empfehlungen zur Regulierung deutscher Online Casinos betrifft die sogenannten Partnerseiten der Internetcasinos im Netz. Als wirksame Maßnahme, dass diese sich genau wie die Betreiber an die Vorgaben beim Marketing halten, hat sich herausgestellt, dass es großen Sinn macht, die Online Casino in die Pflicht zu nehmen. Sobald ein Betreiber für die Verstöße seiner Partner haftbar gemacht werden kann, wird dieser eine enorme Sorgfaltspflicht an den Tag legen und diese selbst kontrollieren. Für solch eine Kontrolle der Partner wurden bereits einige vielversprechende Werkzeuge entwickelt. Die großen Vorteile eines solchen Überwachungszwangs der Affliates ist, dass dies zum einen Kosten sowie Personal bei den Aufsichtsbehörden einspart und zum anderen Schwarze Schafe in dieser Branche wirksam ausgetrocknet werden.
Empfehlungen zur Rechtsdurchsetzung bei der Regulierung deutscher Online Casinos
All die zuvor benannten potenziellen Maßnahmen für eine zukünftige Regulierung deutscher Online Casinos sind dazu geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erfüllen. Dabei muss jedoch immer darauf geachtet werden, lizenzierte Anbieter besserzustellen als illegale Betreiber aus dem Schwarzmarkt. Dies kanalisiert den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in ein legales und kontrolliertes Angebot an Spielautomaten sowie Live Casino Spielen und stärkt gleichzeitig den Spielerschutz. Dies alle gelingt jedoch nur, wenn zu selben Zeit eine strenge Rechtsdurchsetzung gegeben ist. Denn wenn Anbieter, die illegale Angebote im Schwarzmarkt offerieren, keine empfindlichen Strafen zu befürchten haben, warum sollen sich dann andere Online Casinos um eine Lizenz bemühen. Hierbei ist zu bedenken, dass Steuern, und Auflagen beim Spielerschutz zusätzliche Kosten generieren, die die Profite der Betreiber schmälern. Deshalb muss die Rechtsdurchsetzung streng erfolgen und illegale Anbieter in die Situation bringen, dass diese entweder durch empfindliche Geldstrafen oder sogar Freiheitsstrafen vom Angebot ablassen. Nur so können lizenzierte Anbieter tatsächlich gestärkt werden.
Genau in diesem so wichtigen Feld versagt die momentane Glücksspielgesetzgebung in Deutschland aus mehren Gründen vollkommen. Der Glücksspielstaatsvertrag ist nicht EU-konform und bietet deshalb einen riesigen Grauen Markt. Zusätzlich führt das Verbot der Online Casino zu einem gewaltigen Schwarzmarkt, der durch die Probleme zwischen nationalem Recht und EU-Gesetzen ebenfalls nicht bekämpft wird. Eine Etablierung von Online Casinos mit Lizenz in Deutschland würde diesem Problem Herr werden. Zugleich müsste eine zentrale, bundesweite Glücksspielaufsichtsbehörde finanziell und personell so ausgestattet werden, dass sie alle zuvor benannten Punkte erfüllen kann. Dazu gehören die Kontrolle sowie die Rechtsdurchsetzung über Geldstrafen sowie Einleitungen von Strafverfolgungen. Ein weiteres Mittel wären Netzsperren gegen illegale Anbieter, wie in Dänemark, allerdings nur, wenn wie dort ein ausreichend großes Angebot an legalen Online Casinos vorhanden ist. Bei einem weiterhin geltenden Verbot würden diese wenig bringen, da diese recht einfach zu umgehen sind. Bei einem ausreichend großen Portfolio jedoch sinkt die Anzahl der Kunden, die solche Netzsperren umgehen würden, gewaltig, da dies aufgrund des Angebots gar nicht notwendig ist.
Besonders interessant in der Studie zu Regulierung deutscher Online Casinos ist der Ansatz, die neue Technologie der Blockchain für ein bundesweites Zahlungssystem für Online Casinos zu verwenden. Ein solches zentrales Zahlungssystem würde zum einen eine klare Kontrolle übe die Zahlungsströme ermöglichen und somit Geldwäsche einen Riegel vorschieben. Zudem anderen wäre solch ein Blockchain-System extrem sicher und zudem noch deutlich kostengünstiger für den Kunden. Im immer technologiefeindlicher werdenden Deutschland ist jedoch kaum davon auszugehen, dass ein solch revolutionärer Ansatz in der Politik Gehör finden wird.
Fazit zur möglichen möglichen Ausgestaltung der Regulierung deutscher Online Casinos
Nach Abschluss dieser dreiteiligen Serie lassen sich einige wichtige Punkte für eine zukünftige Regulierung deutscher Online Casinos feststellen. Ein generelles Verbot, wie jetzt noch in Bundesrepublik existent und von einigen Politikern favorisiert, ist der denkbar schlechteste Ansatz und führt nur zu einem gewaltigen Schwarzmarkt mit geringem Spielerschutz. Gegenüber einem staatlichen Monopol bei Online Casinos, welches zudem europarechtlich fragwürdig wäre, ist eine Regulierung deutscher Online Casinos mit Lizenzen zu bevorzugen. Hierfür müssen jedoch den Betreibern klare und strikte Vorgaben beim Spielerschutz gegeben und gleichzeitig der Schwarzmarkt effektiv bekämpft werden. Zusätzlich bieten Online Casinos durch ihre moderne Technologie bessere Möglichkeiten Maßnahmen zum Spielerschutz zu kontrollieren sowie durchzusetzen. Hierfür bedarf es jedoch einer zentralen Glücksspielaufsichtsbehörde mit weitreichenden Befugnissen sowie ein übergreifendes Sperrsystem in dem alle Spielformen im terrestrischen sowie im Internet enthalten sind. Ebenso sollte die Schaffung einer zentralen, bundesweiten Werbeaufsicht erfolgen. Netzsperren können sinnvoll sein, jedoch nur, wenn zugleich ein ausreichend großes und attraktives Angebot an Online Casinos legal vorhanden ist. Um sämtliche Betreiber in Zukunft der deutschen Gesetzgebung zu unterwerfen, wäre die Lizenzvergabe nur an Unternehmen möglich, die hier ihren Hauptsitz haben oder hierfür eine Tochterfirma nach deutschem Recht gründen müssen.
Quelle: wiso.uni-hamburg.de
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